تلاش ناقص ایالات متحده برای احیای تحریم های ایران

نویسنده:  David J. Scheffer

اندیشکده شورای روابط خارجی CFR

آمریکا اعلام داشته است که تحریم های بین المللی را علیه ایران که تحت معامله اتمی سال 2015 معلق شده بودند، بازخواهد گرداند. اما سایر شرکای معامله، شامل چین، فرانسه، آلمان، انگلیس، و روسیه بیان داشته اند که آمریکا قادر به فراخوانی یک جانبه مکانیزم اسنپ بک نمی باشد، چرا که در سال 2018 از برجام خارج شده است. دولت ترامپ معتقد است که بازگرداندن تحریم ها برای جلوگیری از دسترسی ایران به تسلیحات اتمی امری حیاتی ست، و در این راستا با یک فرمان اجرایی در 21 سپتامبر تحریم های جدیدی را بر بیش از 20 شخص و نهاد مرتبط با حمایت از برنامه نظامی ایران اعمال کرد. 

آیا دولت آمریکا از نظر قانونی محق استفاده از مکانیزم اسنپ بک است؟

پاسخ به این بستگی دارد که چگونه برجام و قطع نامه 2231 شورای امنیت سازمان ملل را، که توافق اتمی را تایید می کند، تفسیر کنید. نظر حقوقی وزارت خارجه این استدلال را دارد که عبارت "مشارکت کننده در برجام"[1] امری ثابت در قطع نامه 2231 است که شامل آمریکا نیز می شود، و به موجب آن آمریکا فارق از وضعیت وفعلی مشارکت خود در برجام می تواند مکانیزم بازگشت تحریم ها را کلید بزند. در واقع، هیچ اهمیتی ندارد که برجام بیش از این تحت هر شکل و صورتی وجود دارد یا خیر. از منظر وزارت خارجه، مجموعه مفاد قطع نامه 2231 و عبارات مشخص در آن آمریکا را قادر به چنین کاری می کند. 

نقطه مقابل این است که آمریکا دیگر "مشارکت کننده" در برجام نیست چرا که تعمدا و بی چون و چرا از آن خارج شده است. وقتی حکومتی از کلماتی مانند "متوقف شد"[2] ، "پایان یافت[3]" و "خاتمه پیدا کرد[4]" برای کنارگیری اش از معامله ای استفاده می کند، هیچ چشم اندازی برای آینده مشارکت که در مورد آن تعمق شود وجود ندارد. حقوق دانان وزارت خارجه زمانی آمریکا را به عنوان یک دولت "مشارکت کننده در برجام[5]" توصیف کرده اند که برای توجیه حق استفاده از اسنپ بک به آن نیاز داشتند. 

برجام و قطع نامه 2231 عمیقا در هم تنیده شده‌اند. قطع نامه بدون هدف اساسی آن، که اجرا و قانونی کردن برجام بود هرگز وجود نمی داشت. متن قطعنامه بر شناخت معامله اتمی به عنوان منطق راهنمای آن استوار است. در واقع، برجام، به عنوان مبنای اجرای قطع نامه، به قطع نامه 2231 الحاق شده است. 

آیا ایران در حال نقض برجام نیست؟

بله، و وضعیت برجام رو به زوال است. انجمن کنترل اسلحه [6] ، که یک سازمان مستقر در واشنگتن است، دریافته است که ایران از محدوده مجاز حجم دخایر اروانیوم غنی شده و آب سنگین اش فراتر رفته است، از محدودیت های میزان غنی سازی عبور کرده، محدودیت های مربوط به سانتریفیوژ های پیشرفته را زیر پا گذاشته، غنی سازی در تاسیسات فردو را از سر گرفته، و محدودیت های عملیاتی در برنامه اتمی اش را نادیده گرفته است. سازمان بین المللی انرژی اتمی در 20 ژوئن اینطور نتیجه‌گیری کرد که ایران در حال نقض مفاد برجام است، اگرچه ایران می‌گوید که این اقدامات را در راستای دست یابی به انرژی صلح آمیز اتمی انجام داده است. این نقض مفاد از زمانی صورت گرفت که آمریکا از برجام کنارگیری و تحریم ها را مجددا اعمال کرد، که در پی آن ایران استدلال کرد که واجد این حق است که طبق ماده 26 توافقنامه "تعهدات خود تحت برجام را متوقف کند." 

آیا استفاده از اسنپ بک برای جایگاه بین المللی ایالات متحده عواقبی خواهد داشت؟

واکنش علیه دولت ترامپ به دلیل تلاش برای بازگرداندن تحریم ها از طریق اسنپ بک شاهدی است بر آنکه چه میزان این اقدام مورد انتقاد قرار گرفته و به چه نحو شرکای برجام و اعضای شورای امنیت در نهایت از پیروی از اقدام آمریکا خودداری کرده‌اند. واضح ترین واکنش این بود که هیچ کمیته ای در شورای امنیت برای بررسی بازگرداندن رژیم تحریم ها علیه ایران که مورد خواست آمریکا بود، تشکیل نشد، لذا رژیم اسنپ بک مورد نظر آمریکا تنها شبحی بیش نخواهد بود. در پی این ناکامی، اعمال تحریم های ثانویه به احتمال زیاد راهکار مورد استفاده آمریکا برای اقدامات سیاسی و اقتصادی تلافی جویانه از نزدیک ترین متحدان آمریکا، و نیز چین و روسیه خواهد بود. پیامد این امر از سوی متحدان، دوستان، و دشمنان بیش از پیش تلاش های آمریکا برای پی‌ریزی یک حرکت چند جانبه و بین المللی را تضعیف خواهد کرد. 

قوانین بین المللی در این مورد چه می گوید؟

مدعای وزارت خارجه را در باب حق قانونی استفاده از مکانیزم اسنپ بک توسط سه دکترین کاملا تثبیت شده حقوق بین الملل به چالش کشیده می‌شود. نخست، آنچه صریحا در برجام بیان شده است، که در آن آمده است که دولت ها در این پیمان باید با "حسن نیت[7] " اقدام کنند، که زمانی که دولت ترامپ از برجام خارج شد و پس از آن سعی کرد با استفاده از اسنپ بک تحریم ها را مجددا اعمال کند مورد تعدی قرار گرفت. این حقیقت که ایالات متحده به مسیر اجباری قید شده  در برجام برای حل اختلاف با ایران قبل از تدارک فعال سازی مکانیزم اسنپ بک، استناد نکرده است نیز دلیل دیگری بر عدم وجود حسن نیت در کشوری ست که وزارت خارجه آن داعیه دار "مشارکت در برجام" است. در آگوست 2020، آمریکا سعی کرد تحریم تسلیحاتی سازمان ملل علیه ایران را که رو به منقضی شدن است تمدید کند، تلاشی که تنها یک رای موافق آمریکا در شورای امنیت بدست آورد. 

اصل دوم در قانون بین الملل "دستان پاکیزه [8]" می باشد که بدین معنی ست که دولتی که رفتارهای غیر قانونی از خود بروز می دهد از توانایی وارد ساختن اتهام جرم علیه دیگر کشورهایی که رفتار غیرقانونی دارند، محروم است، به ویژه زمانی که رفتار غیر قانونی دولت دوم در پاسخ به رفتار غیر قانونی دولت اول صورت می‌گیرد. از آنجایی که آمریکا به شکل یک طرفه از مشارکت در برجام کناره گرفت، و به سرعت تمامی تحریم هایی را که تحت برجام معلق شده بودند بازگرداند، از اجرای تعهداتش تحت توافق سرباز زد، از استفاده از مکانیزم حل اختلاف توافق اتمی خودداری کرد، و به شدت ایران را تحریک کرد تا عملکرد خودش را در برجام تغییر دهد، واشنگتن "دستان پاک" خود را از دست داده است. 

سوم، دکترین "استوپل [9]" مانع از آن می شود که دولت ها به توافقی استناد کنند در حالی که پیش از آن چارچوب های آن توافق را شکسته باشند یا در آن با حسن نیت عمل نکرده باشند. کشوری که در یک توافق بین المللی وارد می شود، زمانی که اعمالی انجام دهد که با رفتار قبلی اش که مورد اعتماد طرف دوم بوده تناقض داشته باشد، ریسک از دست دادن حقوقش را تحت آن توافق می پذیرد. سایر اعضای برجام و ایران به شدت بر روی مشارکت آمریکا در برجام تکیه داشته اند. از آنجایی که این مشارکت آمریکا برای اجرای برجام صریحا توسط ترامپ در سال 2018 خاتمه یافت، حق استناد به مکانیزم اسنپ بک، که به صورت مشترک در برجام و قطع نامه 2231 بر این فرض که آمریکا به مشارکت کاملا معتبر خود در برجام ادامه خواهد داد، شکل گرفته بود، از ایالات متحده سلب شد. آمریکا تنها زمانی که به تمام تعهدات خود در توافق عمل می کرد مجاز به استفاده از اسنپبک برای مجازات ایران به دلیل نقض مفاد توافق می بود. 

آیا انتخابات آمریکا بر تحمیل تحریم ها تاثیر خواهد گذاشت؟

اگر ترامپ مجددا انتخاب شود، اقدامات خود برای احیای مجدد تحریم های آمریکا علیه ایران را دو چندان خواهد کرد و و در پی آن دولت ها و شرکت هایی را که به تجارت با ایران ادامه دهند تحت تحریم های ثانویه قرار خواهد داد. او می تواند مورد دوم را با محدود کردن آن به تجارت اسلحه تعدیل کند. اما سیاست تحریم های آمریکا جدا از جریان اصلی جهانی خواهد بود. 

 اینکه در صورت پیروزی جو بایدن، معاون رئیس جمهور سابق،  برای رژیم تحریم ها چه اتفاقی خواهد افتاد هنوز نامشخص است. اگرچه وی شدیدا منتقد سیاست های ترامپ در قبال ایران و برجام است،  و در پاسخ نامه ای در CNN [10] بایدن متعهد شد که " به توافقات بین المللی به عنوان نقطه شروعی برای اجرای مذاکرات جدی بعدی، باز خواهم گشت. به همراه متحدین مان، ما بر روی قوی ساختن و گسترش مفاد معامله اتمی کار خواهیم کرد." وی همچنین قول داده که "اقداماتی را انجام خواهد داد تا مطمئن شود تحریم های آمریکا مانعی بر سر مبارزه ایران با کوید-19 نباشد." این در حالی ست که از منظر رهبران خارجی و مبانی قانونی بازگشت مجدد به برجام در حالی که کماکان تحریم های اعمالی توسط ترامپ، که هیچ عضو دیگری در توافق از آنها حمایت نمی کند حفظ شده است، بسیار دور از تحقق خواهد بود. 

[1] JCPOA participant
[2] ceased
[3] ended
[4] terminated
[5] JCPOA participant
[6] The Arms Control Association
[7] good faith
[8] clean hands
[9] estoppel
[10] https://edition.cnn.com/2020/09/13/opinions/smarter-way-to-be-tough-on-iran-joe-biden/index.html

منبع:

The Flawed U.S. Effort to Revive Iran Sanctions