روابط ایالات متحده و ایران در آغاز دولت بایدن

نویسنده: Kenneth M. Pollack

اندیشکده  American Enterprise Institute

اشاره: یکی از مهم‌ترین پرسش‌هایی‌ که بایدن در زمینه سیاست خارجی با آن روبرو خواهد شد، این است که آیا و چگونه، باید با ایران بر سر برنامه هسته‌ای‌اش وارد تعامل شود. کنت پولاک، از موسسه امریکن اینترپرایز، معتقد است در حال حاضر، امید به مذاکره برای رسیدن به توافقی بهتر، غیرواقع‌بینانه است و فرصت به سرعت خواهد گذشت. 

علی‌رغم اقدامات و اظهارات متناقض رهبران ارشد ایران، به نظر‌ می‌رسد تهران از بازگشت سریع دولت آینده بایدن به برنامه جامع اقدام مشترک، برجام، استقبال‌ می‌کند. اما، ایران علایمی هم می‌فرستد مبنی بر این‌كه فرصت ایالات متحده برای بازگشت به معامله كوتاه خواهد بود، و اگر آن کشور فوراً پایبندی‌اش به توافق اولیه را از سر نگیرد، این پنجره به سرعت و شاید برای همیشه بسته‌ شود. بهترین رویکرد برای دولت بایدن آن است که به‌دنبال راهبردهای مکمل کوتاه‌مدت و بلندمدتی باشد تا بتواند هم ایران را به محدودیت‌های‌ برنامه هسته‌ای پایبند نگه دارد، و هم با پیش‌کشیدن موضوع خطرات ماجراجویی‌های‌ ایران در منطقه‌، زمینه را برای توافق‌نامه بعدی محیا کند. 

ندایی در میان همهمه

رهبران ایران اظهارات و اقدامات مختلفی صورت داده‌اند، امری که موجب سردرگمی کارشناسان در مورد پاسخ احتمالی‌ ایران به پیشنهاد دولت بایدن برای بازگشت دو طرف به توافق‌نامه، شده است. بیانیه‌ها و اقدامات زیر بیشترین بینش را در مورد اقدامات احتمالی ایران ارائه‌ می‌دهند:

·        ظاهراً، حسن روحانی، رئیس‌جمهور ایران، در 14 دسامبر 2020 اظهار داشته است كه ایران "در عرض یك ساعت" پس از بازگشت ایالات متحده به برجام، به آن باز‌ خواهد گشت.

·        دو روز بعد، رهبر معظم انقلاب علی خامنه‌ای در یک سخنرانی تلویزیونی اعلام کردند که "اگر بتوانیم تحریم‌ها را برداریم، نباید حتی یک ساعت تأخیر کنیم. این مسأله چهار سال است که به تأخیر افتاده است."

·        این بیانیه‌ها پس از آن صادر شد که مجلس ایران در اول دسامبر لایحه‌ای را تصویب کرد كه دو ماه به كشورهای اروپایی فرصت‌ می‌داد تا به ایران در برابر تحریم‌های ایالات متحده کمک کنند، در غیر این صورت، ایران "بازرسی سازمان ملل از تأسیسات هسته‌ای خود را متوقف‌ می‌كند و از دولت‌ می‌خواهد غنی سازی اورانیوم را افزایش دهد." 

·        لایحه مجلس همراستای موضع تندروهای ایرانی است که صریحاً مخالفت خود را با هرگونه مذاکره یا همکاری با ایالات متحده اعلام کرده‌اند، از جمله بازگشت آن کشور به برجام.

·        سرانجام، در هفته‌های‌ اخیر، ایران غنی‌سازی اورانیوم را تا حدود 20 درصد از سر گرفته و در هر دو نیروگاه هسته‌ای نطنز و فردو فعالیت‌های ساختمانی را آغاز کرده است. به نظر‌ می‌رسد آن‌ها در حال ساخت تأسیسات زیرزمینی اضافه هستند.

روی هم‌رفته، این علایم نشان می‌دهند ایران از بازگشت ایالات متحده به برجام به همان صورت اولیه استقبال می‌کند، و در عین‌حال، به آن کشور هشدار می‌دهد تا از هرگونه تلاشی برای گسترش یا افزودن مفادی جدید به آن خودداری کند.

بیانیه خامنه‌ای مهمترین مورد است. او نه‌تنها تصمیم‌گیرنده نهایی در رژیم ایران است، بلکه همیشه منتقد برجام هم بوده است، مسأله‌ای که موجب پررنگ‌شدن این چشم‌انداز شده است که حتی اگر دولت بایدن علاقه‌مند بازگشت به برجام باشد، او با بازگشت ایران به برجام مخالفت کند. اظهارات خامنه‌ای در ماه دسامبر نشان‌ می‌دهد، او در ازای بازگشت به توافق‌نامه خواهان گره‌گشایی اقتصادی است و احتمالاً امیدوار است این امر موجب تسکین ده‌ها میلیون ایرانی شود که به‌دلیل مشکلات ناشی از تحریم‌ها، همه‌گیری کرونا و نیز فساد و سوءمدیریت پایدار ناراضی هستند. در واقع، وزیر نفت ایران، بیژن نامدار زنگنه، در تاریخ 13 دسامبر به مجلس اظهار داشت، انتظار دارد به‌محض لغو تحریم‌های‌ ایالات متحده، ایران به‌سرعت به صادرات 2.3 میلیون بشكه نفت در روز برسد. این جنس اظهارات عمومی نشان می‌دهد رهبران ایران تمایل دارند مردم کشور را از بابت آینده آسوده‌خاطر سازند. 

این اظهارات مختلف همچنین نشان‌ می‌دهند مسأله اصلی برای خامنه‌ای و دیگر رهبران ایران بازگشت به توافق‌نامه نیست، بلکه این چشم‌انداز است که ایالات متحده برای محدودساختن برنامه هسته‌ای ایران، به‌دنبال گسترش مفاد برجام یا مذاکره برای توافق‌نامه‌های بعدی باشد. رهبران ایران در این نگرانی محق‌اند، چرا که بایدن آشکارا از تمایلش برای «انجام مذاکراتی جهت رسیدن به توافق‌های بعدی» سخن گفته است، توافقی که «محدودیت‌های‌ هسته‌ای ایران را افزایش دهد و همچنین به برنامه‌های موشکی آن بپردازد.» این همان چشم‌اندازی است که ظاهراً تهران عزم دارد از وقوعش جلوگیری کند. 

تندروهای ایران تنفر زیادی از برجام دارند و مدام به مخالفت با آن مخالفت‌ پرداخته‌اند. آن‌ها معتقدند برجام، برای ایالات متحده، بسیار سخاوت‌مندانه و به حال ایرانیان، بسیار نامساعد بوده است. خامنه‌ای شاید مایل نباشد آن‌ها را مجبور به پذیرش توافق جدیدی کند که محدودیت‌های‌ بیشتری بر ایران تحمیل می‌کند، و یا شاید به‌سادگی با آن‌ها سازش کند. 

خامنه‌ای شاید احساس نکند ایالات متحده قادر باشد به او چیز دیگری اضافه بر برجام و یا جایگزین آن ارائه دهد، چیزی که به تجدیدنظر در برجام و یا دست‌یابی به توافق‌نامه بعدی بیارزد. خامنه‌ای همیشه برجام را دادوستدی ساده میان ایالات متحده و ایران‌ دانسته است: پایان‌دادن به تحریم‌ها در ازای پذیرش محدودیت‌های‌ هسته‌ای. از آن‌ جایی که به‌نظر می‌رسد کنگره ایالات متحده احتمالاً اجازه لغو تحریم‌های ایران را نخواهد داد، او شاید به این باور رسیده باشد که برجام تمام چیزی را که می‌خواهد و یا واقع‌بینانه می‌تواند از ایالات متحده انتظار داشته باشد، در اختیارش گذاشته است. و فارغ از این‌که ایران در زمینه هسته‌ای چه امتیازهایی دهد، تحریم‌های ایالات متحده در ارتباط با پشتیبانی ایران از تروریسم، سوءاستفاده از حقوق بشر و ... پابرجا خواهد ماند.

بنابراین، می‌بایست اظهارات روحانی و خامنه‌ای را تصدیقی بر این مطلب دانست: ایران به برجام در همان شکل اصلی‌اش بازخواهد گشت، اگر ایالات متحده نیز چنین کاری انجام دهد. ماجرای لایحه مجلس نیز تأکیدی بر این مطلب است، چرا که آن لایحه در چشم ایرانیان نشانگر این نکته است که رژیم علاقه‌ای به مذاکرات طولانی (از آن نوع مذاکراتی که برای تجدیدنظر در برجام و یا رسیدن به توافق‌نامه بعدی لازم است) ندارد. هدف احتمالی ایران از فعالیت‌هایی مانند شروع غنی‌سازی و ساخت‌وساز در فردو و نطنز، آن است که با عبور از خطوط قرمز واشنگتن، فشار بیشتری بر ایالات متحده وارد کنند تا هر چه سریع‌تر به توافق اصلی بازگردد. 

پنجره‌ای باریک

همه چیز نشان‌ می‌دهد بازه زمانی جهت بازگرداندن ایران به برجام، احتمالاً بسیار محدود است. یک، اگر تحلیل من از اظهارات متنوع و به‌ظاهر متناقض ایرانی‌ها، صحیح باشد، می‌توان نتیجه گرفت، اگر دولت بایدن، پیش از پایبندی ایالات متحده به برجام، بر این امر اصرار ورزد که مذاکراتی پیرامون مفاد برجام و یا توافق‌نامه‌های بعدی صورت بگیرد، احتمال دارد ایرانی‌ها بی‌خیال کل توافق شوند. به نظر‌ می‌رسد، این چیزی است که ایرانی‌ها می‌گویند، اگرچه احتمال دارد تنها یک بلوف باشد. 

هر چند که روحانی و اعتدال‌گرایان، و ظاهراً حتی خامنه‌ای، ترجیح‌ می‌دهند به برجام بازگردند و تحریم‌ها برداشته شود، دلیلی وجود دارد تا معتقد باشیم این امر نه از سر ضرورت که از سر ترجیح است. به‌طور خاص، خامنه‌ای احتمالاً مایل است اگر مسیر مورد نظرش را پیدا نکند، برای مدتی نامحدود تحریم‌ها را تحمل کند.

ایران به مدت سه سال در برابر خواسته‌های دولت ترامپ ایستادگی کرده است، پس اگر ببیند تنها جایگزینی که دارد، توافق بر اساس شرایطی است که باب طبعش نیست، احتمالاً حاضر است بیشتر از آن نیز تحمل کند. خامنه‌ای بارها با تندروها همراه شده است که نباید برای حفظ مفاد توافق اولیه، به ایالات متحده اعتماد‌ می‌کردند. تندروهای ایران، همیشه، اهمیت بیشتری برای امنیت، خلوص ایدئولوژیک، و آرمان‌های‌ ملی‌گرایانه قائل بوده‌اند تا سلامت اقتصادی. به‌نظر‌ می‌رسد بسیاری از آن‌ها "اقتصاد مقاومتی" خود‌کفایانه را به خط‌مشی روحانی برای همکاری هسته‌ای با غرب ترجیح‌ می‌دهند. 

علاوه بر این، انتخابات ریاست جمهوری ایران در ژوئن 2021 نزدیک است، و این مسأله نشان می‌دهد نمی‌توان انتظار داشت مذاکراتی طولانی‌مدت بر سر برجام شکل بگیرد. انتخابات ریاست جمهوری در ایران بسیار غیرقابل‌پیش‌بینی است، اما شواهدی در دست داریم که قویاً نشان‌ می‌دهد یک تندرو جانشین روحانی خواهد شد. پیش از این و در طی انتخابات مجلس در سال 2020، شورای نگهبان ایران بیش از 50 درصد از افرادی را که برای شرکت در انتخابات ثبت‌نام کرده بودند، رد صلاحیت کرد، از جمله 75 درصد از اعضای مجلس قبلی و تقریباً همه نامزدهای اصلاح‌طلب و میانه‌رو. این تبعیض از سوی شورای نگهبان چنان ناعادلانه بود که اصلاح‌طلبان خواستار تحریم انتخابات شدند، و در نتیجه، شاهد کمترین میزان مشارکت در تاریخ انتخابات ایران بودیم. هیچ دلیلی وجود ندارد تا فکر کنیم انتخابات ریاست جمهوری سرنوشتی غیر از این خواهد داشت. 

با حذف روحانی و محمدجواد ظریف وزیر امور خارجه از گفتگوهای داخلی ایران و جایگزینی آن‌ها با تندروها، به احتمال زیاد شاهد مشکلاتی جدید برای مذاکرات میان ایران و ایالات متحده خواهیم بود. با توجه به تسلط تندرو‌ها بر سایر بخش‌های‌ رژیم ایران، مشخص نیست، در هنگام محاورات داخلی تهران، چه کسی حتی به‌نفع چنین مذاکراتی استدلال‌ کند، چه رسد به این‌که خواستار سازش‌های بیشتر برای رسیدن به توافق شود.

 علاوه بر این، دولت بایدن هر کاری انجام‌ دهد، یک رهبر سیاسی تندرو در ایران، احتمالاً، از آن داستانی خواهد ساخت جهت توجیه توقف مذاکرات با واشنگتن. اگر ایالات متحده به برجام بازگردد، تندروهای ایران احتمالاً استدلال‌ خواهند کرد، تهران هر آن‌چه را که خامنه‌ای‌ خواسته بود، به‌دست آورده است و به چیز دیگری نیاز ندارد. و اگر تا آن زمان، ایالات متحده به توافق باز نگشته باشد، رهبران ایران احتمالاً نتیجه‌ خواهند گرفت که ایالات متحده علاقه‌ای به این کار ندارد و فقط مایل است تا جایی که می‌تواند از ایرانی‌ها امتیاز بگیرد. 

ترسیم رویکردهای کوتاه‌مدت و بلندمدت جدید برای ایالات متحده

اگر دولت بایدن بخواهد از میان موانعی که تهران بر سر راه قرار داده، مذاکرات را به پیش ببرد، مجبور است از رویکرد‌های‌ کوتاه‌مدت و بلند‌مدت متفاوت، اما، مکملی استفاده کند. چنین کاری به دو دلیل مشکل است: اول، انتقال از یک رویکرد به رویکردی دیگر مستلزم آن است که زمان مناسب برای انجام این کار را بدانیم؛ دوم، تغییر دنده‌ها مستلزم آن است که دولت بایدن انرژی و تلاش بیشتری را به مسأله هسته‌ای ایران اختصاص دهد. و با توجه به طیف وسیع مشکلاتی که ایالات متحده با آن روبرو است، این مسأله معضلی اساسی برای دولت بایدن خواهد بود.

پیش از هر چیز، دولت بایدن نیاز دارد با انجام مذاکراتی، سریعاً به برجام در همان شکل اولیه‌اش بازگردد و موقتاً از هرگونه جاه‌طلبی‌اش برای رسیدن به توافقی جدید دست بکشد. ایالات متحده می‌بایست ایران را وادار کند از فعالیت‌های‌ هسته‌ای‌اش، که برخلاف مفاد برجام است، دست بردارد، چرا که این فعالیت‌ها موجب تضعیف توافق‌نامه و همچنین آسیب به امنیت منطقه شده است. علاوه بر این، انجام این کار بهترین روش برای تغییر این روایت است ‌که ایالات متحده کشوری بدذات است و هیچ تمایلی به رعایت مفاد یک توافق‌نامه‌ بین‌المللی (و قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل) ندارد، روایتی که اقدامات رئیس‌جمهور ترامپ موجب شکل‌گیری آن شده است. جهان باید بفهمد که دولت متفاوتی بر سر کار است، و این‌که مشکل از ایران است، نه ایالات متحده.

با این اوصاف، بازگشت سریع به برجام مستلزم آن است که ایالات متحده از تمایلش برای بهبود آن توافق چشم‌ بپوشد. در عوض، این خواسته باید تبدیل به هدفی بلندمدت شود. و برای عملی کردن آن (جلب رضایت ایرانیان برای انجام مذاکرات جدید، و مهم‌تر از آن، جلب توافق آن‌ها برای دست‌یابی به یک توافق‌نامه جدید با محدودیت‌های‌ بیشتر)، ایالات متحده مجبور است اهرم‌های فشار‌ جدیدی علیه تهران ایجاد کند.

تهدید به اِعمال مجدد تحریم‌ها، شاید ابزار مناسبی باشد، اما بهتر است از آن استفاده نکرد. اول، پیمان‌شکنی مجدد از سوی ایالات متحده و یا حتی تهدید به آن، اقدامی سازنده در جهت کسب پشتیبانی‌های بین‌المللی نخواهد بود. چنین اقدامی تنها باعث آن می‌شود که تشکیل یک اجماع بین‌المللی برای اِعمال تحریم‌ها دشوارتر شود. اگر اوباما، برخلاف ترامپ، توانست به توافق هسته‌ای دست یابد، به دلیل همین اجماع بین‌المللی بود. دوم، ترامپ با اِعمال شدیدترین تحریم‌ها نیز موفق نشد تهران را وادار به پذیرش مذاکراتی جدید پیرامون برجام کند. هیچ تضمینی وجود ندارد که بایدن بتواند از طریق اهرم تحریم‌ها، موفقیت بیشتری کسب کند. 

بنابراین، برای رسیدن به چنین توافق‌نامه‌ای، بایدن مجبور است اهرم‌های فشار بیشتری در برابر تهران ایجاد کند. تنها مسیر واقع‌بینانه همان تک اقدامی است که ترامپ از انجام آن خودداری کرد. به نظر‌ می‌رسد تندروهای ایران سلطه خزنده‌شان بر منطقه خاورمیانه را بیشتر از یک اقتصاد شکوفا گرامی می‌دارند. بایدن مجبور است از گسترش نفوذ ایران در منطقه جلوگیری کند، و تهران را از دست‌آوردهایش، که در طی 12 سال گذشته در عراق، سوریه، لبنان، یمن و خلیج فارس کسب کرده است، عقب براند. 

علاوه بر آن، مهار و عقب‌راندن توسعه‌طلبی ایران همان چیزی است که تمام متحدان منطقه‌ای ایالات متحده و بسیاری از متحدان جهانی آن به شدت خواستارش هستند، هر چند که آن‌ها نسبت به آمریکا به دنبال اِعمال محدودیت‌های بیشتر بر فعالیت‌های‌ ایران هستند. 

در واقع، چنین خط‌مشی‌ای، برای این‌که بتواند حمایت‌های لازم را از متحدان ایالات متحده در سرتاسر منطقه به عمل آورد، باید در تعاملی جدید با مسائل خاورمیانه طراحی شود. بدین طریق می‌توان از گرفتارشدن کشورهای بیشتری در چنگال تهران جلوگیری کرد. هم‌زمان، خط‌مشی جدید باید کشورهای منطقه را از قدرت و اعتماد به نفس لازم جهت انجام اصلاحات دموکراتیک و خودداری از ماجراجویی‌های‌ خطرناک منطقه‌ای (همانند مداخله امارات و عربستان در یمن) برخوردار کند. 

بایدن باید مجدداً بر تعهد ایالات متحده به دکترین کارتر و دکترین ریگان تأکید کند، امری که آن کشور را متعهد‌ به دفاع از متحدان خود در خلیج فارس می‌کند، از جمله لازم است به حملات ایران به صادرات نفت خلیج فارس با شیوه‌هایی که ترامپ از آن خودداری کرد، پاسخ داده شود. به‌طور خاص، امتناع ترامپ از پاسخ به حملات ایران به تانکرهای نفتی حامل نفت عربستان و امارات در تابستان 2019، و یا حمله خیره‌کننده هواپیماهای بدون سرنشین ایرانی به تأسیسات نفتی جایگزین‌ناپذیر بقیق عربستان در سپتامبر 2019، متحدان آمریکا را از بیروت تا اورشلیم و از رباط تا ریاض وحشت‌زده کرد. 

به لحاظ نظامی، درگیری مجدد ایالات متحده در خاورمیانه نباید یادآور هجوم به عراق باشد. در حال حاضر، سطح حضور ارتش ایالات متحده در منطقه کاملاً مناسب است. اما، نباید از این کمتر شود. در دنیایی ایده‌آل، بهتر است که تعداد نیروهای آمریکایی در عراق به حدود 5000 و در سوریه به 2000 نفر برسد.

به لحاظ اقتصادی، عراق برای جلوگیری از بروز فاجعه مالی قریب‌الوقوع به کمک فوری نیاز دارد، بنابراین، تخصیص یک میلیارد دلار برای کمک به آن کشور بسیار مفید خواهد بود. به همین ترتیب، به نظر می‌رسد اردن هدف بعدی ایران است. تخصیص 300 تا 500 میلیون دلار بیشتر برای اَمان، کمک بزرگی جهت تقویت سلطنت خاندان هاشمی است. کشورهایی مانند بحرین، مراکش و حتی مصر برای پیشبرد برنامه‌های اصلاحی‌شان به کمک‌های بیشتری نیاز دارند، و دیپلمات‌های آمریکایی نباید از این چشم‌انداز غافل شوند.

هیچ‌کدام از این کمک‌ها، حتی در شرایط بی‌سابقه کنونی، اختلالی بر اقتصاد ایالات متحده وارد نمی‌کند. ایالات متحده با چنین اقداماتی قادر می‌شود به متحدانش در مقابله با تهاجمات منطقه‌ای ایران کمک کند. همچنین، ایالات متحده بدین طریق می‌تواند آن‌چه را که تندروهای ایران بیش از هر چیزی گرامی می‌دارند، سلطه‌شان بر جهان عرب، تهدید کند. چه خوب چه بد، این رویکرد میانه‌رو در قبال خاورمیانه، می‌تواند اهرم‌های فشار لازم را برای دولت بایدن فراهم آورد تا ایران سرکش را مجبور به پذیرش توافقی جدید پس از برجام کند، توافقی که ضعف‌های‌ توافق اولیه را پوشش‌ می‌دهد.

منبع+