اهمیت حیاتی و حساسِ احیای برجام

تحلیل گروه بین المللی بحران

DECEMBER 2020

جو بایدن، رئیس‌جمهور منتخب آمریکا، می‌گوید در صورتی به توافق هسته‌ای باز می‌گردد که تهران به تعهدات برجامی‌اش عمل کند. ایران می‌گوید به شرطی چنین می‌کند که آمریکا تحریم‌ها را لغو کند. طرفین به جای اعمال فشار برای امتیازگیری از یک‌دیگر، باید از سازوکار موجود استفاده کنند. 

به نظر می‌رسد برنامه جامع اقدام مشترک، یا همان برجام، به نفس‌های آخر خود رسیده است. این توافق از سال ۲۰۱۸ بی‌وقفه مورد حمله قرار گرفته است: خروج ایالات متحده از توافق،‌ فشار حداکثری دولت ترامپ علیه ایران، خراب‌کاری‌ها علیه تأسیسات هسته‌ای ایران و ترور دانشمند ارشد هسته‌ای این کشور، در کنار عدم‌پایبندی فزاینده ایران به تعهدات برجامی‌اش، همه و همه حیات پنج‌ساله برجام را تهدید می‌کند. انتخاب جو بایدن به عنوان رئیس‌جمهور آمریکا آخرین فرصت را برای جلوگیری از مرگ برجام مهیا کرده است. دولت او، در کنار هیئت حاکمه ایران و سایر اعضای برجام، باید بعد از ۲۰ ژانویه (۱ بهمن) سریعاً دست به کار شوند تا بحرانی فزاینده را متوقف کنند.

 دولت بایدن، در کنار هیئت حاکمه ایران و سایر اعضای برجام، باید بعد از ۲۰ ژانویه (۱ بهمن) سریعاً دست به کار شوند تا بحرانی فزاینده را متوقف کنند

دولت ترامپ با عنادی آشکار و شدید با برجام روی کار آمد. در زمان خروج از توافق در می ۲۰۱۸ (اردیبهشت ۱۳۹۷) این دولت ادعا می‌کرد اتخاذ سیاستی جدید بر مبنای فشار و تهدید، نه تنها منجر به انعقاد توافقی بهتر می‌شود که به موجب آن تهران برنامه هسته‌ای خود را بیش از تعهداتش در توافق کنونی، محدود می‌کند، بلکه فعالیت‌های منطقه‌ای‌ ایران را نیز مهار خواهد کرد. دو سال و نیم گذشته بدون هیچ ابهامی بر این ادعاها مهر بطلان زده است. تحریم یکجانبه تقریباً ۱۵۰۰ فرد و نهاد توسط آمریکا، از جمله محدودیت‌های وسیع علیه بخش انرژی و بانکی جمهوری اسلامی، بدون شک آسیب‌های قابل‌توجهی به اقتصاد ایران وارد کرده است. مایک پومپئو، وزیر امور خارجه ایالات متحده، اعلام کرده است اعمال ۷۷ سری تحریم، ایران را از ۷۰ میلیارد دلار از درآمد‌هایش محروم کرده است. اما فشار حداکثری که به دنبال محدودکردن بیش از پیش فعالیت‌های هسته‌ای ایران بود، بر عکس منجر به افزایش آن شد و درحالی که می‌خواست اثرگذاری منطقه‌ای ایران را تعدیل کند، منجر به فزونی تنش‌ها شد و در موارد متعددی خطر بالاگرفتن منازعه را بیشتر کرد.

 فشار حداکثری که به دنبال محدودکردن بیش از پیش فعالیت‌های هسته‌ای ایران بود، بر عکس منجر به افزایش آن شد

دولت ترامپ حتی در روز‌های پایانی کار خود هم ذره‌ای از سیاست‌های مبتنی بر اعمال فشار و قهر کوتاه نیامده است. بلکه، برعکس، وضع تحریم‌های یکجانبه و پی‌درپی علیه تهران – اوج آن، ترور دانشمند ارشد هسته‌ای ایران در تاریخ ۲۷ نوامبر (۷ آذر) بود، تروری که به اسرائیل نسبت داده می‌شود – نشان از عزم راسخ واشنگتن و برخی از متحدان‌اش برای پیشبرد اهداف‌شان تا تحلیف بایدن در ۲۰ ژانویه (۱ بهمن) دارد. آن‌ها ظاهراً چندین هدف را دنبال می‌کنند: تحمیل آسیب حداکثری به جمهوری اسلامی؛ بستن دست بایدن از طریق ایجاد موانع حقوقی و سیاسی؛ و احتمالاً تحریک تهران برای نشان‌دادن واکنش – از طریق عملیات‌های نظامی یا افزایش اقدامات هسته‌ای – به طوری که ضربه آخر را به برجام بزند. 

بقای برجام علی‌رغم تمام آنچه که بر آن گذشته، ثابت می‌کند این توافق، حتی در وضعیت تضعیف شده کنونی‌اش، منافعی استراتژیک برای تمام کسانی دارد که برای نجات آن تلاش می‌کنند. برای کشورهای ۱+۴ (بریتانیا، فرانسه، آلمان، روسیه و چین) برجام بهترین مکانیسم موجود برای کنترل برنامه هسته‌ای ایران است. برای تهران، علی‌رغم افزایش فشارهای داخلی برای عبور از برجام، وعده عادی‌سازی روابط اقتصادی در زمان دولتی متفاوت در آمریکا، به همراه ادامه منافع سیاسی و دیپلماتیک به‌ویژه در روابط ایران و اروپا، ماندن در برجام را توجیه کرده است.

 بقای برجام ثابت می‌کند این توافق منافعی استراتژیک برای تمام کسانی دارد که برای نجات آن تلاش می‌کنند

پیروزی جو بایدن در انتخابات آمریکا فرصتی را برای همه اعضا فراهم کرده است تا توافق هسته‌ای را احیا کنند. چرا که رئیس‌جمهور منتخب بارها ابراز کرده است تمایل دارد در صورت اقدام متقابل از جانب تهران، ایالات متحده را به برجام بازگرداند. تهران نیز بیان کرده است در صورت لغو تحریم‌ها از جانب واشنگتن، آماده است تا به تعهدات هسته‌ای‌اش بازگردد. اما این‌که چگونه در عمل اعضای برجام این فرصت پیش آمده را غنیمت بشمارند، موضوعی حیاتی و محل بحث است.  

در واشنگتن و برخی از پایتخت‌های اروپایی، عده‌ای جو بایدن را ترغیب می‌کنند تا حداکثر بخشی از تحریم‌هایی را که بر خلاف برجام وضع شده‌اند، رفع کند و لغو مابقی آنها را مشروط به آن کند که ایران در مورد برخی از مفاد توافق اولیه و همچنین سایر موضوعات خارج از حوزه آن، امتیازات بیشتری بدهد. این عده بر این باورند اگر دولت بایدن اهرم‌ فشار مالی عظیمی را که ترامپ ساخته است، از دست بدهد، تهران انگیزه‌‌ای برای ادامه مذاکرات بر سر مواردی چون غروب برجام،‌ برنامه موشک‌های بالیستیک و مسائل منطقه‌ای نخواهد داشت؛ مسائلی که محل نگرانی آمریکا و برخی از متحدان منطقه‌ای و اروپایی‌اش است. 

این در حالی است که تجربه سال‌های گذشته قاعدتاً می‌بایست ما را نسبت به کاربرد چنین اهرم فشاری بدبین کرده باشد. بدون شک، ایران در این مدت به شدت تحت فشار بوده است، اما هنوز تسلیم نشده و مصمم است تا با افزایش ذخائر اورانیوم غنی‌شده و نصب سانتریفیوژهای پیشرفته‌تر اهرم‌های فشار خودش را ایجاد کند. اگر بنا باشد بایدن همان فشار حداکثری را به شکلی کمتر تهاجمی دنبال کند، این بدان معنی است که او می‌خواهد با همان کارت‌های بازنده دور قبل بازی کند و انتظار دارد نتیجه‌ای بهتر بگیرد. مجلس شورای اسلامی ایران اخیراً قانونی وضع کرد که سازمان انرژی اتمی را ملزم به افزایش فوری درصد غنی‌سازی اورانیوم می‌کند. این مصوبه همچنین تهدید می‌کند اگر تحریم‌ها ظرف دو ماه آینده لغو نشوند اقدامات بیشتری باید انجام شود که بارزترین آن متوقف کردن اجرای پروتکل الحاقی (NPT) است؛ اقدامی که نظارت بازرسان بین‌المللی بر تأسیاست هسته‌ای ایران را محدود می‌کند. چنین وضعیتی خطر رقابت بر سر کسب اهرم فشار بیشتر را گوشزد می‌کند. باید توجه داشت که اگر بازگشت کامل به برجام را منوط به حل همه مسائل بکنیم،‌ این خطر وجود دارد که اصلا هیچ چیز حل نشود. 

 باید توجه داشت که اگر بازگشت کامل به برجام را منوط به حل همه مسائل بکنیم،‌ این خطر وجود دارد که اصلا هیچ چیز حل نشود

علاوه بر این، اگر آمریکا بخواهد چیزی کمتر از بازگشت کامل به برجام را پیشنهاد دهد، ایران نیز بدون شک بر اجرای ناقص تعهداتش اصرار خواهد ورزید. رسیدن به درکی مشترک از اقداماتی که دو طرف باید انجام دهند در گروی مذاکراتی سخت و زمان‌بر است و تا حصول نتیجه، ایران همچنان فعالیت‌های هسته‌ای‌اش را افزایش می‌دهد. این احتمالاً بدان معناست که دولت بایدن در ماه‌های اولیه کاری‌اش با یک بحران هسته‌ای فزاینده روبرو خواهد بود. 

از دید منتقدان چنین حالتی به معنای سر خم کردن ایالات متحده در برابر باج‌خواهی هسته‌ای ایران است. بله،‌ مذاکره در سایه تهدید هسته‌ای ایران اصلاً خوشایند نیست. اما چنین نقدی در صورتی وارد بود که دو سال و نیم پیش آمریکا از برجام خارج نشده بود و در عمل، با توسل به تحریم‌ها باج‌خواهی نکرده بود. در واقع بازگشت آمریکا به برجام در ازای مقید بودن ایران به تعهدات هسته‌ای‌ نه عقب‌نشینی در برابر تهدید، بلکه پایبندی آمریکا به تعهدات پیشین‌اش محسوب می‌شود.

طرف ایرانی نیز قصد دارد قبل از بازگشت به تعهدات برجامی‌اش با اعمال فشار بر آمریکا امتیاز بگیرد. ایران خواستار جبران خساراتی است که در چهار سال گذشته در نتیجه عدم تحقق وعده‌های اقتصادی، متحمل شده است. این کشور‌ ظاهراً ضمانتی می‌‌خواهد مبنی بر این‌که آمریکا در صورت بازگشت به برجام به طور یک‌جانبه تحریم‌های بین‌المللی را برنگرداند و خواهان برداشته‌شدن تمام تحریم‌هایی است که ترامپ وضع کرده است. مشکل بتوان تصور کرد که دولت بایدن به این درخواست‌ها پاسخ مثبت دهد، چرا که پرداخت غرامت مساوی است با هدیه‌ای به ایران، چیزی که در آمریکا فاجعه‌ای سیاسی تلقی می‌شود؛ مکانیزم ماشه (اسنپ‌بک) حقی است که موضوع مذاکرات گسترده بین اعضای برجام بوده، در موردش تصمیم گرفته شده و نمی‌توان از آمریکا توقع داشت که از آن دست بکشد؛ و برخی از تحریم‌هایی که بعد از سال ۲۰۱۷ وضع شده‌اند قابل توجیه هستند چراکه برجام آنها را منع نکرده و از هر دولتی در آمریکا انتظار می‌رفت که چنین کند.

در نهایت، مقامات ایرانی گفته‌اند که به‌جای موافقت با بازگشت آمریکا به توافق هسته‌ای، خواستار این هستند که واشنگتن به قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل عمل کند، قطعنامه‌ای که در تأیید برجام تصویب شده است. چنین موضعی کمی عجیب است. شاید مطابق محاسبات ایرانی‌ها، آمریکا با تبعیت از قطعنامه ۲۲۳۱ تحریم‌ها را لغو خواهد کرد، اما با بیرون ماندن از برجام از حقوقی که این توافق برایش به ارمغان می‌آورد، از جمله مکانیزم ماشه، محروم ‌می‌ماند. چنین حرفی کمی سفسطه‌آمیز است و عیناً مساوی است با ادعای دولت ترامپ در ماه اوت ۲۰۲۰ (شهریور ۱۳۹۹) مبنی بر این‌که آمریکا عضو برجام نیست اما همچنان می‌تواند به بندهایی از ۲۲۳۱ استناد کند که برای اعضای برجام در نظر گرفته شده است؛ ادعایی که به درستی توسط تهران و سایرین بی‌درنگ  رد شد.

 مقامات ایرانی گفته‌اند که به‌جای موافقت با بازگشت آمریکا به توافق هسته‌ای، خواستار این هستند که واشنگتن به قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل عمل کند

ایران احتمالاً باور دارد که می‌تواند دولت بایدن را به پذیرش یک یا چند خواسته‌اش مجبور کند با این فرضیه که رئیس‌جمهور جدید با بحران‌های اقتصادی، سلامت و اجتماعی روبروست و حاضر است به هر قیمتی از یک بحران هسته‌ای جلوگیری کند. اما این طرز فکر چیزی نیست جز یک سوءبرداشت اساسی. بله، همانطور که اشاره شد،‌ بایدن مطمئناً ترجیح می‌دهد با برنامه هسته‌ای ایران که سریعاً در حال رشد است، روبرو نشود. اما تهران در اشتباه است اگر فکر کند دولت بایدن در واکنش به زیادی‌خواهی‌های ایران، در حفظ یا حتی افزایش فشار بر جمهوری اسلامی – این بار با همراهی متحدین اروپایی‌اش – تردید می‌کند.

برای حل‌و‌فصل موضوع هسته‌ای رویکرد سازنده‌تری نیز وجود دارد و آن متوسل شدن به توافق موجود است: ایران به تعهدات هسته‌ای‌اش برگردد، به طوری که قابل راستی‌آزمایی باشد؛ آمریکا مجدداً به برجام عمل کند و همکاری‌های فراآتلانتیکی را احیا نماید؛ و همه برای از بین بردن این فضای تنش و بی‌اعتمادی تلاش کنند. چنین رویکردی می‌تواند پایه قوی‌تری برای مذاکرات آتی، چیزی که اروپا و آمریکا خواستار آن هستند، فراهم سازد. در این سناریو، هیچ‌کدام از طرفین اهرم فشار خود را از دست نخواهد داد، چرا که قبلاً نشان داده‌اند هر زمان که اراده کنند، سریعاً می‌توانند مجدداً اِعمال فشار نمایند. 

 ایران به تعهدات هسته‌ای‌اش برگردد، به طوری که قابل راستی‌آزمایی باشد؛ آمریکا مجدداً به برجام عمل کند و همکاری‌های فراآتلانتیکی را احیا نماید

جلسه کمیسیون مشترک برجام، که با حضور هیأت‌های ایران و کشورهای ۱+۴ بین ۱۸ تا ۲۰ دسامبر (۲۸ تا ۳۰ آذر) برگزار می‌شود، و متعاقب آن نشستی که در سطح وزیران برگزار خواهد شد، یک نقطه مناسب برای شروع است‌. علی‌رغم عدم حضور نمایندگان دولت ترامپ، شرکت کنندگان باید بر منافع مشترک خود در تحکیم توافق هسته‌ای به شکلی قاطع و صریح تأکید کنند، و موارد زیر را مورد بررسی قرار دهند: شناسایی – و در صورت نیاز، پیشنهاد کمک برای – اقدامات فوری و قابل تصدیق ایران به منظور بازگشت کامل به تعهدات هسته‌ای‌؛ اعلام حمایت از لغو تحریم‌های آمریکا به عنوان اقدامی ضروری در تحکیم برجام؛ و تعهد به انجام هر آن‌چه که می‌توانند برای حصول اطمینان از نتیجه‌بخش بودن رفع تحریم‌ها. چنین اقدامی پیامی قوی برای دولت بایدن است که اگر بخواهد با تجدید تعهداتش پای در مسیر بازگشت به برجام بگذارد – که حتماً با مخالفت‌های داخلی مواجه می‌شود – از حمایت بین‌المللی برخوردار خواهد بود.

حتی در بهترین حالت موانع زیادی وجود خواهد داشت، چراکه آمریکا و ایران هنوز باید بر سر مسائل متعددی توافق کنند: اقدامات متقابل طرفین با چه ترتیبی انجام شود، کدام تحریم‌ها لغو شوند، آیا مذاکرات دیگری در کار باشد، و اگر بله، چه زمانی و در چه موردی. اما با این روند، حداقل، یک نتیجه مطلوب مشترک وجود دارد که هدایت‌گر مذاکرات خواهد بود و از بیراهه رفتن آن جلوگیری نماید. هر روندی جز یک بازگشت نسبتاً ساده و متقابل به برجام، احتمالاً منجر به این می‌شود که دو طرف با درخواست‌های انبوه یک‌دیگر مواجه شوند. در این میان، تحریم‌ها علیه ایران همچنان باقی خواهد ماند یا حتی شدت می‌یابد و برنامه هسته‌ای ایران نیز پیشرفته‌تر خواهد شد.

قمار خطرناکی است اگر دو طرف بخواهند با رقابت بر سر کسب اهرم فشار بیشتر، تلاش کنند تا بندهای برجام را اصلاح کرده و یا تغییر دهند. چنین کاری، در بهترین حالت، باعث اتلاف زمان می‌شود، و در بدترین حالت، باعث از بین رفتن فرصتی گران‌بها.

منبع+