مکانیسم ماشه چشم انداز بازگشت تحریم های سازمان ملل و گزینه های ایران

جمعی از نویسندگان

مرکز بین المللی مطالعات ایران (رسانه)

7 سپتامبر 2020

پس از ناکامی آمریکا در تصویب قطعنامه ای در سازمان ملل مبنی بر تمدید تحریم تسلیحاتی ایران، این کشور با طرح شکایتی در سازمان ملل ادعای نقض برجام توسط ایران را نموده و تلاش نموده تا مکانیزم ماشه مندرج در این توافقنامه را فعال کند. چنین تحولی به طور قطع چند پرسش را در خصوص پرونده ایران و نحوه برخورد جامعه بین المللی با آن مطرح می کند.

در این زمینه مهمترین پرسش ها عبارتند از: مکانیسم ماشه چگونه عمل می کند؟ چه موانعی بر سر راه اجرای آن وجود دارد؟ چقدر احتمال اجرای آن وجود دارد؟ پاسخ ایران چه خواهد بود؟ برای پاسخ به این پرسش ها: به نکات زیر باید توجه کرد:

یک – اهداف ایالات متحده در فعال کردن مکانیسم ماشه

براساس برجام قطعنامه های صادره سازمان ملل علیه ایران و به دنبال آن تحریمها علیه این کشور معلق شده بودند. مکانیزم ماشه که در بند 11 و 12 قطعنامه 2231 سازمان ملل که نتیجه برجام است، آمده بیان می دارد که اگر ایران توافق را نقض کند، مکانیزم ماشه فعال می شود؛ این یعنی همه تحریم هایی که پیش از توافق هسته ای در سال ۲۰۱۵ وضع شده بودند، به طور خودکار بر ایران اعمال خواهند شد. همه طرفهای برجام حق فعالسازی این مکانیزم را دارند.

ایالات متحده به رغم خروج از توافق هسته ای با ایران  بر این باور است که به لحاظ قانونی از حق فعال کردن مکانیسم ماشه برخوردار است. چون قطعنامه ۲۲۳۱ به همه کشورهای شرکت کننده در توافق هسته ای(فارغ از اینکه در زمان فعالسازی مکانیزم ماشه در توافق حضور داشته باشند یا خارج شده باشند) حق فعال کردن مکانیسم ماشه را می دهد. درواقع ایالات متحده استدلال می کند که در بند مربوطه در قطعنامه ۲۲۳۱ نیامده است که پس از خروج از توافق، این کشور دیگر یکی از طرفین برجام به شمار نمی رود. لذا آمریکا اعلام کرده که همه تحریمها علیه ایران را برمی گرداند.

ایالات متحده به چند دلیل قصد دارد مکانیسم ماشه را فعال کند:

الف – تضعیف توافق هسته ای

ازآنجاکه برجاماندن برجام به ایران امکان بهره برداری سیاسی و دیپلماتیک از آن را می دهد، لذا آمریکا می کوشد تا حد امکان این توافقنامه را تضعیف کند تا ایران در فشار بیشتری قرار بگیرد.

ب – ریسک بالای انقضای تحریم های تسلیحاتی بر ایران که منجر به امضای قراردادهای تسلیحاتی از سوی این کشور با روسیه و چین می شود

ایران در پی تامین سامانه های تسلیحاتی پیشرفته از تامین کنندگان خارجی و مدرن سازی نیروهای نظامی خویش است. از سویی این کشور به گروه های شبه نظامی تروریستی در کشورهای مختلف انواع تسلیحات را منتقل می کند. همچنین احتمال امضای توافق های تسلیحاتی میان ایران و روسیه و چین نیز وجود دارد. این عوامل موجب نگرانی آمریکا شده است.

ج – نیاز به ایجاد یک واقعیت بین المللی جدید در رابطه با بحران ایران

نبود اجماع بین المللی در خصوص سیاست ایالات متحده نسبت به ایران یکی از بزرگترین چالش های روبروی استراتژی فشار حداکثری از سوی واشنگتن است. شکاف های عمیقی بین این کشور و سایر کشورهای عضو شورای امنیت مانع از شکل گیری هرگونه اجماع بین المللی علیه ایران شده و در نهایت منجر به رد کردن پیشنویس قطعنامه آمریکا درباره تمدید تحریم تسلیحاتی ایران شد.

د – فشارهای اعمال شده بر ایالات متحده از سوی متحدان منطقه ای برای تشدید فشارهای خود علیه ایران

در ماه های اخیر فشارهای منطقه ای به آمریکا به دلیل نگرانی از به پایان رسیدن تحریم های تسلیحاتی ایران، نزدیک شدن به انتخابات ریاست جمهوری در آمریکا و همچنین تاثیر احتمالی این تحولات بر امنیت منطقه ای افزایش یافته است.

دو – مشکلات موجود در خصوص اجرای تحریم های ناشی از مکانیسم ماشه

به لحاظ نظری، به نظر می رسد که روند بازگرداندن تحریم های سازمان ملل علیه ایران فرایندی وقت گیر است و کشورهای عضو شورای امنیت ۳۰ روز وقت دارند تا فعال شدن مکانیسم ماشه را متوقف کنند. همچنین بازگرداندن تحریمهای قبل از سال 2015 باعث خنثی سازی برجام و قرارگرفتن دوباره ایران ذیل بند 7 منشور سازمان ملل می شود. با این همه، تلاش های آمریکا در این خصوص با چند مشکل روبرو است که عمده ترین آنها عبارتند از:

 الف – معضل حقوقی

مشروعیت ایالات متحده در استناد به مکانیسم حل اختلافات با یک پرسش حقوقی مواجه است. ایران و سایر طرف های توافق هسته ای اینگونه استدلال می کنند که آمریکا در ۸ مه ۲۰۱۸ از توافق هسته ای خارج شده و براساس اظهارات و بیانیه های رسمی و مکتوب ایالات متحده، این کشور دیگر یکی از طرفین توافق هسته ای به شمار نمی رود و در نتیجه حق فعال کردن مکانیزم حل اختلافات را بر طبق قطعنامه ۲۲۳۱ ندارد.

ب – مقاومت قدرت های جهانی در برابر تلاش های آمریکا

۱۳ کشور عضو شورای امنیت سازمان ملل مخالفت خود را با تلاش های آمریکا در جهت استناد به مکانیسم ماشه بلافاصله پس از مطرح شدن این درخواست اعلام کردند و آن را فاقد مبنای حقوقی خواندند. تروئیکای اروپا (انگلیس، فرانسه، آلمان) در یک بیانیه مشترک، مخالفت خود را با اقدام ایالات متحده اعلام کرده و این اقدام را مغایر با تلاش های کنونی آنها برای حفظ توافق هسته دانست. آنها بر مبانی چندجانبه گرایی و حفظ اقتدار و یکپارچگی شورای امنیت سازمان ملل تاکید کردند.

ج – فقدان نهادی که بتواند تصمیم بگیرد آیا ایالات متحده ظرفیت حقوقی لازم برای اجرای مکانیسم ماشه را دارد یا خیر

با توجه به عدم تعیین نهادی که بتواند درباره حق ایالات متحده مبنی بر فعالسازی مکانیزم ماشه تصمیم گیری کند، ممکن است پای شورای امنیت که آمریکا در آن حق وتو دارد به میان آید. البته این شورا آمریکا را یکی از طرفهای برجام ندانسته و لذا استناد این کشور به مکانیزم ماشه را قانونی نمی داند. در صورت عمیق شدن اختلافات موضوع می تواند در دادگاه لاهه بررسی شود تا تفسیر حقوقی این موضوع را انجام دهد که این مساله به دلیل طرح پرونده هایی مثل فروش سلاح به ایران بلکه کل پروند ایران زمان زیادی می برد و این مساله از سوی آمریکا پذیرفتنی نیست. 

د – امکان استفاده از پرونده ایران به عنوان اهرمی برای حل و فصل اختلافات میان قدرت های جهانی

پرونده ایران به قطب بندی شدیدی میان قدرت های جهانی عمده در عرصه بین المللی منجر شده است. برخی کشورها مانند چین و روسیه و حتی برخی کشورهای اروپایی این موضوع را به اهرم فشاری علیه آمریکا بدل ساخته اند که این میان ایران نیز سود خود را می برد. آنها این بحران را شرایطی مناسب برای به چالش کشیدن رهبری یکجانبه آمریکا در جهان و حرکت به سوی یک نظم جدید جهانی چندجانبه به شمار می آورند.

ه- میزان پایبندی بین المللی به تحریم های علیه ایران

یکی از چالشهایی که بازگرداندن تحریم های سازمان ملل علیه ایران با آن مواجه است عدم پایبندی بین المللی به آن در عمل است. چراکه کشورهایی مثل روسیه و چین قراردادهایی را برای فروش تسلیحات به ایران امضا کرده اند و در زمینه هسته ای نیز به ایران بدبین نیستند. همچنین احتمال دارد ایران به برجام پایبند بماند که همین مساله باعث خواهد شد اروپایی ها نیز تعهدات خود را به امید تغییر رئیس جمهور آمریکا در انتخابات آتی، انجام دهند.

سه – چشم انداز بازگرداندن تحریم ها و گزینه های ایران

در ادامه سه سناریو درباره بازگرداندن تحریمها علیه ایران و گزینه های این کشور برای واکنش به این اقدامات مورد بررسی قرار می گیرند:

الف – بازگرداندن تحریم ها

در سناریوی اول فرضیاتی مطرح است که براساس هر کدام از آنها ممکن است ایالات متحده بتواند در نهایت تحریم های بین المللی را علیه ایران بازگرداند. از جمله اینکه آمریکا هرگونه قطعنامه شورای امنیت را با موضوع پایان دادن به تحریم های اعمال شده علیه ایران یا قطعنامه احتمالی روسیه و چین درباره عدم مشروعیت حقوقی آمریکا در استفاد از مکانیزم ماشه را وتو کند. همچنین ممکن است اروپایی های شرکت کننده در برجام در صورت به بن بست رسیدن موضوع، طرف آمریکا را بگیرند یا هرکدام از آنها درخواست فعالسازی مکانیزم ماشه را بدهد (چراکه به گفته پمپئو موضع علنی و خصوصی اروپایی ها یکسان نیست و آنها با موضع آمریکا درخصوص تحریم تسلیحاتی ایران موافقند).

عواملی که این سناریو را تقویت می کنند و احتمال وقوع آن را بالا می برند، عبارتند از:

-        عدم وجود گزینه جایگزین نزد مخالفان ابتکار آمریکا

-        عدم پذیرش هرگونه مصالحه از سوی آمریکا در این زمینه

-        اصرار ترامپ بر بی اثرکردن برجام

-        فشارهای منطقه ای و بین المللی در جهت تنبیه ایران بخاطر زیاده روی های هسته ای، توسعه برنامه موشکی و جنگ افروزی بین المللی و منطقه ای

-        افزایش نگرانی ها در خصوص گسترش نفوذ ایران و سیاستهای آن در جهت حمایت از نیروهای شبه نظامی و ایجاد هرج و مرج و بی ثباتی در منطقه

-        نگرانی از صادرات اسلحه توسط ایران به نیروهای شبه نظامی تحت حمایتش در صورت برخورداری از خرید تسلیحات و در نتیجه ناامنی و بی ثباتی منطقه

ب –بازنگرداندن تحریم ها

سناریوی محتمل دیگر این است که به دلیل عدم حضور آمریکا در برجام مکانیزم ماشه شکست بخورد. همچنین ممکن است این کشور با مشکلاتی در روند اجرای مکانیسم ماشه در شورای امنیت روبرو شود. تحقق این سناریو ضربه بزرگی به ترامپ و استراتژی فشار حداکثری او به شمار می رود و موجب کم شدن اعتبار ایالات متحده در صحنه بین المللی خواهد شد که رقبای ترامپ از آن در مبارزات انتخاباتی پیش رو استفاده خواهند کرد. اما چنین امری چندان محتمل نیست؛ زیرا ایالات متحده از تلفیقی از قدرت و قانون استفاده خواهد کرد تا یکی از مفادهای مشخص قطعنامه ۲۲۳۱ را به اجرا بگذارد. همچنین مکانیزمهای تحریمی دیگری وجود دارند که درصورت عدم بازگرداندن خودکار تحریمها آمریکا می تواند از آن برای ممانعت از تجارت تسلیحاتی ایران استفاده کنند. این مکانیزمها عبارتند از:

-        «قانون عدم اشاعه تسلیحاتی ایران-عراق»

-        «قانون عدم اشاعه تسلیحاتی سوریه، کره شمالی و ایران»

-         «فرمان اجرایی ۱۳۳۸۲»

-         «قانون مقابله با دشمنان آمریکا از طریق تحریم ها»

-        قرار گرفتن ایران در فهرست کشورهای حامی تروریسم

این موارد به رییس جمهور اختیارات لازم را می دهد تا تامین کنندگان سلاح به ایران را مورد تحریم قرار دهد.

ج – بازگشت تحریم ها به شکل قانونی و بدون پایبندی بین المللی

یعنی اینکه تحریم ها به دلیل نبود اجماع بین المللی در رابطه با اجرای تحریم های سازمان ملل علیه ایران، به لحاظ قانونی بازگردند؛ اما به لحاظ عملی کسی به آن پایبند نباشد. اما این سناریو به توان قدرت های جهانی در مقابله با ایالات متحده و تحمل پیامدهای تحریم های این کشور بستگی دارد. در واقع در این شرایط تحریم تسلیحاتی تمدید خواهد شد؛ بنابراین قدرتهای جهانی باید بتوانند ابتکاری جایگزین کنند که در عین برقراری تحریم تسلیحاتی ایران، برجام نیز حفظ شود. همچنین آنها با موضع کشورهای منطقه که حامی استراتژی فشار حداکثری علیه ایران هستند، مخالفت خواهند کرد که همین امر باعث ایجاد بحران در منطقه و تهدید منافع این کشورها خواهد شد.

د – پیامدها و گزینه های احتمالی ایران

شکست ایالات متحده در فعالسازی مکانیزم ماشه باعث خواهد شد فعالیتهای مخرب ایران در داخل و خارج کشور بشدت دنبال شود. اما در صورت بازگرداندن تحریم های بین المللی – که محتمل ترین سناریو است – توافق هسته ای با مانعی عمده روبرو و ایران با تحریم های بین المللی گسترده مواجه خواهد شد که در این شرایط سه گزینه پیش روی این کشور خواهد بود:

-        امکان به اجرا گذاشتن ابزار دیپلماتیک و حقوقی برای مقابله با تلاش های ایالات متحده در جهت اجرای مکانیسم ماشه و همکاری با کشورهایی که رفتار ایالات متحده نسبت به ایران را نمی پذیرند

-        انتظار ایران برای مشخص شدن نتیجه انتخابات آمریکا که درصورت پیروزی بایدن، امیدی به بازگشت آمریکا به توافق هسته ای زنده می شود

-        تشویق کشورهای مخالف ایالات متحده در صحنه بین المللی برای بی اعتنایی به این تحریمها و در نتیجه بی اثرکردن آنها

ایران همچنین می تواند اهرمهای فشاری نظیر بازگرداندن برنامه هسته ای به شرایط قبل از سال 2015، تسریع در روند ساخت سوخت هسته ای و یا خروج از توافق هسته ای را نیز در نظر داشته باشد. اما این گزینه چندان محتمل نیست. زیرا ایران به برجام برای ادامه تلاشهای دیپلماتیک، سیاسی و حقوقی در مقابله با آمریکا نیاز دارد.

در صورت پیروزی ترامپ نیز شرایط برای ایران سخت تر خواهد شد. پافشاری ایران بر سیاستهای تهاجمی علیه آمریکا نیز در نهایت برای این کشور زیانبار خواهد بود. در صورت بازگشت همه تحریمها طبق فصل 7 منشور سازمان ملل نیز این موقعیت دشوارتر خواهد شد و ممکن است ایران را مجبور به بازگشت به میز مذاکره و انعقاد توافقنامه ای جدید بکند.

منبع: مکانیسم ماشه؛ چشم انداز بازگشت تحریم های سازمان ملل و گزینه های ایران