چرا بایدن نمی‌تواند به برجام در شکل اولیه‌اش بازگردد؟

رافائل کوهن

اندیشکده رند

1 مارس 2021

جو بایدن در زمان رقابت‌های انتخاباتی قول داد که «به توافق هسته‌ای ایران بازمی‌گردم و با تعهدی دوباره نسبت به دیپلماسی، و همچنین، با همکاری متحدان‌مان تلاش خواهم کرد تا آن [توافق] را تقویت و تمدید کنم.» بایدن، اکنون، اولین قدم‌ها را جهت عملی‌کردن این قول برداشته است، اما ممکن است به این نتیجه برسد که کار سختی در پیش دارد. این کار تمامی معایب توافق اولیه را نگه می‌دارد، اما مهم‌تر از آن، توافق‌نامه اولیه وابسته به شرایط ژئوپولیتیکی بود که دیگر وجود ندارد.

توافقی که به نام برجام شناخته می‌شود، با حل‌وفصل یکی از حساس‌ترین موضوعات خط‌مشی خارجی، یعنی پرونده گسترش تسلیحات هسته‌ای ایران، از یک جنگ نامطلوب دیگر در خاورمیانه جلوگیری کرد. برجام تا هنگامی که ترامپ در سال 2018 از آن خارج شد، میان عموم آمریکایی‌ها از محبوبیت نسبی برخوردار بود. این توافق که طی مذاکراتی بسیار دقیق طراحی شد و شاهکاری در عرصه دیپلماسی چندجانبه به حساب می‌آمد، چوبی لای چرخ خط‌مشی خارجی دولت ترامپ، مبنی بر اولویت آمریکا، به حساب می‌آمد. بازگشت به برجام شاید به درد بازی‌های سیاسی داخلی بخورد، اما خط‌مشی خارجی خوبی نخواهد بود.

  بازگشت به برجام شاید به درد بازی‌های سیاسی داخلی بخورد، اما خط‌مشی خارجی خوبی نخواهد بود

برجام هرگز راه‌حلی دراز‌مدت و یا جامع برای چالش‌های ایران نبود. هدف توافق‌نامه نه توقف که محدودکردن برنامه هسته‌ای ایران به مدت 10 الی 15 سال بود. اما اکنون، زمان به نفع ایالات متحده نیست.

 هدف توافق‌نامه نه توقف که محدودکردن برنامه هسته‌ای ایران به مدت 10 الی 15 سال بود. اما اکنون، زمان به نفع ایالات متحده نیست

بنا به گفته آنتونی بلینکن، ایران شاید تنها چند هفته با داشتن مواد هسته‌ای کافی برای یک بمب فاصله داشته باشد. همچنین، توافق‌نامه برنامه موشکی ایران را متوقف نکرد. حتی پس از آن‌که دولت اوباما توافق‌نامه را امضاء کرد، ایران به توسعه برنامه موشکی‌اش ادامه داد. مهم‌تر از همه، برجام به حمایت ایران از تروریسم نپرداخته است. این در حالی است که تروریسم ایرانی‌ها دقیقاً همان چیزی است که سرتیتر خبرهای اخیر را تشکیل می‌دهد – چه حملاتی که در تنگه هرمز به نفت‌کش‌ها صورت گرفته، چه حمله به سفارت‌های آمریکایی و اسرائیلی در سرتاسر جهان. علاوه بر این مسائل، بسیاری از مفروضات بنیادین برجام دیگر حقیقت ندارند.

اول، ایران عوض شده است. 85 درصد ایرانی‌ها در سال 2015 حامی توافق‌نامه بودند؛ اما پس از خروج دولت ترامپ از برجام و شروع کارزار تحریمی فشار حداکثری، در سال 2019، تنها 42 درصد ایرانی‌ها از آن حمایت می‌کردند. براساس همان نظرسنجی‌ها، اکثر ایرانی‌ها امیدی به بهبود وضعیت اقتصادی کشورشان نداشتند. بهتر است در پذیرش این آمار احتیاط به خرج دهیم، اما روند نشان می‌دهد، پشتیبانی ایرانی‌ها از برجام تاحدی به دلیل مزایای اقتصادی بوده است که هیچ‌گاه محقق نشد. عجیب نیست اگر ایران به‌عنوان پیش‌شرط مذاکرات، از ایالات متحده درخواست کرد تا تحریم‌ها را بدون قیدوشرط لغو کند، درخواستی که دولت بایدن آن را رد کرد.

با این حال، حتی لغو تحریم‌ها از سوی دولت بایدن هم، شاید برای به وجود آوردن آثار محسوس اقتصادی کافی نباشد. این احتمال که ایالات متحده در آینده می‌تواند تحریم‌ها را دوباره اِعمال کند، ممکن است مانع از سرمایه‌گذاری شرکت‌ها در ایران و اثرگذاری محسوس لغو تحریم‌ها در کوتاه‌مدت شود. علاوه بر آن، ایران برنامه‌های اقتصادی‌اش را بر مبنای نرخ رشد سالانه 8 درصدی تنظیم کرده بود. در عوض، همه‌گیری کرونا موجب شد تا تولید ناخالص داخلی ایران تا 6.8 درصد و بخش نفتی ایران تا 38 درصد کوچک شود. در چنین شرایطی، احتمالاً مدتی طول خواهد کشید تا ایران به رونق اقتصادی دست یابد. 

  این احتمال که ایالات متحده در آینده می‌تواند تحریم‌ها را دوباره اِعمال کند، ممکن است مانع از سرمایه‌گذاری شرکت‌ها در ایران و اثرگذاری محسوس لغو تحریم‌ها در کوتاه‌مدت شود

دوم، خاورمیانه دگرگون شده است. پیمان ابراهیم میان اسرائیل و چندین کشور عرب سنی، اعلان رسمی این حقیقت دیرپا بود که اختلاف میان عرب و اسرائیل دیگر شکاف اصلی منطقه نیست. در عوض، شکاف اصلی میان ایران و سایرین است. 

 پیمان ابراهیم میان اسرائیل و چندین کشور عرب سنی، اعلان رسمی این حقیقت دیرپا بود که اختلاف میان عرب و اسرائیل دیگر شکاف اصلی منطقه نیست

این پویایی، به نوبه خود، هر شکلی از توافق هسته‌ای را در یک بافت منطقه‌ای جدید قرار می‌دهد. اسرائیل و دولت‌های عرب سنی مدت‌ها است که تسلیحات هسته‌ای ایران را به‌ چشم تهدیدی وجودی می‌بینند و نسبت به کارآیی برجام تردید دارند، اما هیچ‌کدام از آن‌ها در توافق‌نامه اولیه مشارکت نداشتند. این کشورها مجبور بودند به صورت فردی و جداگانه دغدغه‌هایشان را بیان کنند.

ائتلاف دولت‌های عرب و اسرائیل علیه برجام روزبه‌روز منسجم‌تر می‌شود و هیاهوی بیشتری ایجاد می‌کند. رئیس ستاد ارتش دفاعی اسرائیل در یک سخنرانی هشدارآمیز، بازگشت ایالات متحده به برجام را غلط خواند و اعلام کرد به بازبینی گزینه‌های نظامی‌اش خواهد پرداخت.

در نهایت، ایالات متحده تغییر کرده است. می‌توان گفت توقف برنامه هسته‌ای ایران حتی در گذشته نیز اولویت اصلی هیچ‌کدام از دولت‌های ایالات متحده نبوده است، اما امروز، حتی قابل مقایسه با سایر نگرانی‌ها نیست. دولت بایدن با مشکلات بسیار مهم‌تری مواجه است، از کنترل همه‌گیری گرفته تا ترمیم آسیب‌های اقتصادی ناشی از آن و مهار افراط‌گرایی داخلی. حتی در میان نگرانی‌های خارجی دولت بایدن، جلوگیری از دستیابی ایران به بمب هسته‌ای ‌اهمیت کم‌تری از سایر مسائل دارد، مسائلی مانند مهار تغییرات آب‌وهوایی، جلوگیری از صعود چین و مقابله با انتقام‌جویی روس‌ها.

 می‌توان گفت توقف برنامه هسته‌ای ایران حتی در گذشته نیز اولویت اصلی هیچ‌کدام از دولت‌های ایالات متحده نبوده است، اما امروز، حتی قابل مقایسه با سایر نگرانی‌ها نیست

کاهش نسبی اهمیت موضوع ایران در دستور کار طرف آمریکایی، می‌تواند به دو شکل اثری زیان‌بخش بر توافق هسته‌ای داشته باشد، اول، شاید اهمیت ایران برای دولت بایدن کاهش یافته باشد، اما ایالاتی که مخالف توافق هستند، همانند سابق بر ایران تمرکز دارند. این مسأله می‌تواند کار دولت بایدن را برای بازگشت به برجام سخت کند.

 شاید اهمیت ایران برای دولت بایدن کاهش یافته باشد، اما ایالاتی که مخالف توافق هستند، همانند سابق بر ایران تمرکز دارند

دوم، می‌توان گفت بازگشت به برجام به نوعی در تقابل با سایر اهداف مهم‌تر خط‌مشی خارجی ایالات متحده قرار دارد. روسیه و چین از ایران پشتیبانی می‌کنند، و به ایالات متحده فشار آورده‌اند که بدون قیدوشرط به توافق بازگردد. آن‌ها تمایلی ندارند به سایر موضوعات مرتبط با ایران [تروریسم و موشکی] رسیدگی کنند. اگر ایالات متحده بخواهد، هر کدام از این دو کشور از موضع‌شان دست بکشند، احتمالاً باید، در مقابل، چیزی ارائه دهد.

یک قاعده کلی وجود دارد مبنی بر این‌که «یک جنگ را نباید دوبار جنگید»؛ می‌توان ادعا کرد همین قاعده در دیپلماسی نیز صادق است. خواست دولت بایدن برای بازگشت به توافق به صورت اولیه آن، تا حدی قابل درک است. اما، اگر برجام حتی در همان 6 سال پیش هم راه‌حل صحیح برنامه هسته‌ای ایران بوده باشد، هر توافق‌نامه جدیدی احتمالاً باید متفاوت باشد – نه فقط به این دلیل که برنامه هسته‌ای ایران متحول شده است، بلکه به این خاطر که دنیا نیز عوض شده است. 

منبع: Why Biden Can't Turn Back the Clock on the Iran Nuclear Deal | RAND